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改革开放以来行业协会商会的变迁发展及其动因论析
更新时间:2019/1/29 17:09:54 点击次数:513


改革开放以来行业协会商会的变迁发展及其动因论析


唐兴军 谭振义 刘永泽

 

探索中国行业协会商会及其他社会组织的产生、发展历程,离不开对国家社会关系变迁的考察。改革开以来,国家与社会关系的调适,国家对社会的控制范围缩小、力度减弱,控制方式也从思想道德控制转向制度规制,促成了市场与社会力量迅速崛起,行业组织的数量增加、规模扩大、职能扩张、自主性增强。随着全面深化改革的推进,政府职能转变与社会建设齐头并进,分权与治理成为转型时期国家与社会关系发展的新态势。国家主动向行业组织赋权,协作治理机制逐渐成型,强国家强社会的图景更加明晰。行业协会作为市场经济中的重要结社形态之一,其成立、发展与变迁的基础与市场机制的形成与完善、社会利益的分化与整合需求增强是紧密相连的,其崛起是国家权力收缩与主动放权的结果,这一“双向运动”不仅让渡了公共空间、激发了社会活力,同时也有效地增进了国家权力与政府行政职能的规范。国家通过赋权和嵌入式监管,进一步夯实了执政党的社会基础,有效地拓展了执政合法性资源,促成了现代化的协同共治国家治理体系的形成,进而实现国家治理能力的提升,国家与社会相互增权也由可能变为现实。

一、国家社会关系调适:改革开放以来行业组织变迁发展的动因

始于1978年的改革开放开启了中国与社会关系调适的序幕,正如沈大伟所指出的:“作为一种建制,改革以来中国共产党对思想、社会、经济和政治生活各个方面的控制力已经不断减弱。长期以来,中国共产党的传统控制手段--宣传、强制和组织,全都出现了相当大的收缩和弱化,尽管它们仍然是有效的控制手段。”同样地,王诗宗,何子英也指出:“对于政府而言, 必须改变对待社会的态度, 由防范、控制社会转向推动并激发社会, 将公民社会组织视为增强政府自身能力的必要伙伴”。这在行业组织的变迁发展上同样得到了印证。改革开放以来行业组织管理体制与国家社会关系的调适,一方面是应对僵化社会体制的危机,另一方面是顺应市场经济与治理现代化的需要。总体来看,改革开放后国家与社会的调适呈现以下几个特征:

1.国家控制社会的范围逐步缩减。改革开放前,国家渗入社会的方方面面,就如血液充满了整个毛细血管一样,国家从宏观到微观控制着整个社会系统。市场机制的引入与同步推行的行政体制改革引发了整个社会结构的变迁,计划经济逐步被市场经济取代,自由竞争机制开始向社会政治各个领域延伸,国家对社会的控制开始从微观领域收缩。国家对社会控制范围的缩减,主要表现在单位体制的转型,国家不再是统一管理、占有和垄断所有社会资源的绝对主体,市场配置与社会组织逐渐接替政府在微观领域的管控。改革前社会系统由国家的触手——单位组织把控,无论是社会参与、利益表达及整合、利益分配均通过单位组织来实现。党组织与单位领导的决议构成个人利益实现的依据,个人需要绝对服从国家和组织的安排,作为中间组织的单位仅仅成为执行命令的从属机构,而无法承担自下而上的利益聚合功能。而改革后单位组织对社会的控制逐渐缩减,一部分非单位组织出现并取代单位组织的职能,多样化的利益表达组成了具有相对独立的民间社会组织,在经济领域表现为行业组织的成长与崛起。

2.国家对社会的控制力度逐渐减弱。改革前,执政党经常采取政治动员和运动式治理方式来实现对社会的管控,运动式治理不仅波及范围广,而且强度大,国家强力主导的治理体系下,其他参与者只能被动服从,没有协商与对话的空间和途径。在一元化的政体组织中,非程序化与非法制化的管理具有较大的随意性,决策及执行过程中人为因素浓厚,底层社会遭受压制甚至被摧毁。长期的计划与指令性经济与相互依存的政治和社会黏合在一起,发展成一个闭合的体系,这种体系是一种社会高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。

随着市场经济的发展,社会利益呈现多元分化态势,国家与单位整齐划一的集中配置已不能满足社会的需求,国家也意识到强制刚性的管控不能顺应市场化的潮流。为此,国家主动做出了收缩,减少对社会组织生长空间与经济资源的刚性管制,以调适与社会间的关系。同时,国家通过赋予行业组织的合法性地位,催生了行业协会商会的萌发。伴随个人对单位、单位对组织资源依赖的逐渐减弱,原有的严密控制体制逐步松动瓦解。与此同时,国家对单位成员的动员能力、国家对单位、单位对个人的控制和整合能力也都随着单位对国家依赖性的弱化而弱化。改革带来了中国工商业与社会结构的深刻变化,其中最明显的是社会结构与利益需求的多元化,经济管理体制由自上而下的部门指令式管理向横向联合的行业管理转变,商会与行业协会等社会组织应运而重生。

3. 国家对社会管理与控制的手段与方式逐步转向制度化、规范化。无论改革前后,国家对社会的控制无外乎法律制度控制、道德伦理控制、经济资源控制与思想政治控制几种形式,但是改革前后国家控制社会的重心与力度存在明显差异。其中改革前,上述四种控制手段的强度都很大,国家综合运用各种不同的方式实现对社会的全面控制;改革后逐步转向以法律制度控制为主,经济资源与思想政治控制为辅。程序化和规范化的制度控制有效地实现了放松规制,激发了市场与社会活力,直接带来了行业组织的数量增长、组织规模扩张与组织职能的健全与完善。

二、改革开放以来行业协会商会的崛起与成长

随着国家与社会关系的不断调适,改革开放以后行业组织的发展迎来了前所未有的新机遇。1979年,国务院提出“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则进行体制改革。20世纪80年代,中央开始对计划体制进行深度调整,经济领域的行业管理逐步取代部门管理。最早由国家经贸委组织成立的中国食品工业协会和中国包装技术工业协会,开启了自上而下的行业协会生成模式。1984年,机械工业部和电子工业部探索试行行业管理,联合组建了中国汽车工业协会。随后,部分省市也撤销了一批行业行政管理部门和行政。1988年国务院机构改革方案决定,撤销部属产业局并组建相应的行业协会。此后,在90年代及新世纪的历次行政体制改革中都有关于规范国家权力、转变政府职能、发展行业组织的政策和制度出台。尤其是2007年的“大部制”改革,国务院颁发了《关于推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,提出构建中国特色的行业协会商会体系,坚持培育发展和管理监督并重,将行业组织改革发展作为现代社会治理体系建设的重要内容。十八届三中全会以来,行业组织的发展面临着新的契机:一是行业组织管理体制深化改革,权力运行与政府职能日趋规范为行业组织发展提供了良好的宏观环境;二是经济领域的全面改革将为市场释放更多活力,为行业组织的成长与崛起提供坚实基础。改革开放以来国家与社会关系调适促成的行业组织成长与崛起主要表现在以下三个方面。

1.行业组织数量迅速增长。据民政部统计年鉴等资料显示,截至2014年底,全国依法登记的行业协会数量7万多个,其中全国性行业协会商会835家,而在1978年底,仅有22家全国性行业协会商会。行业组织在社会组织中所占比重显著增加。从发展历程来看,行业组织经历了80年代初期至90年代末期的高速增长期,以及21世纪以来的平稳增长期,而与此对应的是历次行政体制改革与市场经济体系的建立和完善。同样,地方各省市的行业协会数量增长也大体与国家相关政策出台及行政体制改革历程相吻合。比如以1978上海包装技术协会成立为起点,上海行业协会从无到有,数量稳步上升,尤其是中国加入世贸组织前后,中央与地方政府大力推行行业管理以与国际接轨,2001年前后行业协会出现了大幅增长,至2015年底,上海已有行业协会近300家。

2.行业组织规模逐步扩大。改革初期,行业组织规模小,人员有限,行业覆盖率低。为支持其发展,部分全国性行业协会被定为事业单位,政府为行业协会提供资金、人事编制等支持,为行业协会的起步发展提供必要资源。当前,全国7万多家行业组织基本覆盖了经济领域全部行业,总共拥有会员2000多万家,专职工作人员100多万人。其中全国性行业协会仅企业会员就有427.9万家,协会工作人员1.6万多人,资产规模近300亿元。地方行业协会的规模也在扩大,比如上海建立起了门类齐全、覆盖广泛的行业组织体系。尤其是十八大以来,行政体制改革聚焦于“放管服”,政府加大了向行业组织购买服务和产品的力度,行业协会的收入增加规模扩大。据统计,2014年底上海行业协会平均拥有会员312家,平均专职工作人员14人,年度收入117.2万元,平均净资产近200万元,成为全国行业商会发展的典型代表与缩影。

3.行业组织的职能与自主性得以发挥和扩充。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》,确立了行业组织双重管理体制,也进一步明确了行业组织的职能,行业组织的生成从自上而下延伸到自下而上。1998年,国务院机构改革方案明确将原属部委的200多项职能转移给行业协会,扩充了行业组织的职能范围。十八大以来实行的“合规性管理”,对新成立的行业组织实行分类审核与直接登记,进一步释放了经济类社会组织的活力。行业协会商会与行政机关脱钩改革则进一步明晰和扩充了行业组织的职能范围。温州市作为我国民营经济发展程度最高的地区之一,也是自下而上生成的行业协会发展最好、自主度较高的地区。同样,在上海乃至全国,行业组织在公共产品与公共服务供给、行业发展规划、产业合作交流、产业政策制定、国际贸易争端调解中都扮演着重要角色。

三、分权与治理下的行业协会商会发展新态势

经过四十年的改革开放与市场经济体制建设,现代性在中国社会中以前所未有的广度、深度与速度蔓延,社会结构开始快速转型。尤其是随着全面深化改革的推进,政府职能转变与社会建设齐头并进,原来单一的“总体性社会”向日趋分化的“多元社会”转变,整个社会结构、利益诉求、社会组织架构与价值观念均发生了巨大变化,分权与治理成为行业协会商会发展面临的新机遇,国家与社会互动呈现出新态势。

1.国家不仅采取权力收缩战略,而且开始主动向行业组织赋权。全面深化改革实践中,行政体制改革与政府职能转变首当其冲,简政放权成为政府自我革命的主要措施。国家逐步将权力和组织重心下移,主动向市场、社会让渡权力,行业协会商会承接了大量政府转移的职能,比如产业政策的起草、行业标准和行业发展规划的制定、公平竞争市场秩序的维护、行业公共服务平台的构建等,代行原来由行政部门行使的干预微观市场和社会的权力。由于政府的主动分权,行业组织的准公共职能、公共政策参与和地方治理职能得以发挥。在管理体制上,国家对行业协会商会的管理从“双重管理”转向“合规性管理”,原来“一业一会”的垄断局面被打破,行业协会的数量及其自主权得以同时扩张。在治理技术层面,国家以发包制、项目制等形式向行业协会商会购买公共产品和服务,行业协会只需恪守契约精神,根据委托代理合同行事,而无需在政府指令和直接干预下行动,其自主空间和自由度得以扩张。此外,正在推进的行业协会商会与政府脱钩改革,表面上是切断政府与行业组织的利益纽带关系,实际上是赋予行业协会更多的独立自主权。

2.行业组织进入政治过程与公共事务管理中,国家、市场与社会协作共治机制逐渐成型。行业组织将牢牢抓住服从、参与、合法性这三个筹码来保护并强化自身能力,拓展活动领域,从而主导社会生活的秩序以及游戏规则。行业协会商会主要通过参与行业治理和增进行业利益来进入政治过程,参与公共事务管理。市场经济体制建立起来之后,行业企业不再是执行行业管理部门的基层生产单位,而是具有一定自主性且参与市场竞争的市场主体,原来割裂的行业企业之间可以在相同的制度体系下进行互动、竞争与合作,企业需要根据市场需求来拟定生产计划,确定成产经营规模,开拓占领销售市场。企业间的横向联系通过结成联合体或集团的方式来实现,但更为广泛的是在不存在实质性经济联系的情况下,以发展共同利益和互益自助的关系来实现的。市场内生型行业协会正是应行业企业的需求而建立起来的,也因此摆脱了对政府的高度依赖,拥有显著的市场治理的主体地位。

3.行业组织成为国家与社会相互赋权与嵌入合作的场域,强国家强社会的图景更加明晰。发展中国家的国家与社会相互赋权,强国家与强社会模式是提升治理能力和治理绩效的优先选择。科利和许慧文认为“公共机构强大而统一,社会群体具有一定觉悟且组织良好,且国家精英和组织化的社会群体之间目标一致”是实现国家与社会赋权的前提条件。伴随单位体制为主的社会控制体系的退场,尤其是转型期的国家向基层、市场、社会分权,协同共治机制逐渐成型,催生了微观社会自主力量的成长,大量行业协会商会涌现,其机能也从原来的附庸组织转(上接第28页)向治理主体。行业协会商会相较于以往具有更为广泛的利益代表性,能够将最底层最微弱的会员企业利益诉求纳入到组织化的利益表达之中,通过聚合并以行业的名义向决策部门提出诉求,能够有效增强个体对公共决策的影响力。行业协会参与的利益整合模式,实现了国家、社会与市场间沟通渠道的程序化、规范化和制度化,将国家利益、行业利益与个体利益有机地统一起来。

从政治过程来看,公众、市场及企业属于政治议程与利益表达的起点,而行业协会则是行业利益聚合与表达的重要通道,发挥着衔接市场与政府的纽带作用,同时也在参与公共决策和市场治理中促成了民主协商的实现,推动中国公民社会的成长。转型时期,社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入于国家,而国家的意志与目标却嵌入在社会组织的运作中双向嵌入与赋权的迹象。比如,党组织嵌入行业组织之中,就有利于提升执政党的“政治整合、培育服务、沟通凝聚”等功能。这种双向嵌入的结构使得国家与社会双方的权力都得到了强化,行业组织的自主性扩张,国家在社会领域的治理能力也同步提升,强国家与强社会的图景更加明晰。

(作者:唐兴军,湖北师范大学马克思主义学院讲师、博士;谭振义,湖北师范大学马克思主义学院副教授;刘永泽,武汉大学社会学系博士生)